我國未來十五年生態系統保護和修復重大工程“1+N”規劃近日陸續出爐，涉及總體規劃及青藏高原生態屏障區、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶等專項規劃。

按照已經公布的重大工程專項建設規劃編制清單，“1+N”規劃體系還包括黃河重點生態區、長江重點生態區、海岸帶、自然保護地建設及野生動植物保護等生態系統保護和修復重大工程建設規劃等。

參與相關規劃編制的專家表示，隨著重大工程建設項目的實施，生態效益、經濟效益和社會效益都將十分巨大。

此外，《重點區域生態保護和修復中央預算內投資專項管理辦法》《生態保護和修復支撐體系中央預算內投資專項管理辦法》(下稱“兩個《專項管理辦法》”)也已印發，以加強生態保護和修復支撐體系中央預算內投資專項管理，規范項目建設程序和行為，確保建設質量，充分發揮投資效益。

生態系統質量功能問題突出

未來十五年生態系統保護和修復重大工程“1+N”規劃，主要由國家發展改革委、自然資源部會同科技部、財政部、生態環境部、中國氣象局、國家林草局等有關部門共同編制。

在此之前，上述部門已經編制了《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃(2021—2035年)》(下稱《總體規劃》)，作為當前和今后一段時期推進全國重要生態系統保護和修復重大工程的指導性規劃，以及編制和實施“1+N”規劃的主要依據。

“十八大以來，我國生態惡化趨勢基本得到遏制，自然生態系統總體穩定向好，服務功能逐步增強，國家生態安全屏障骨架基本構筑。”1月18日，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文對第一財經記者表示，但目前，我國自然生態系統總體仍較為脆弱，生態承載力和環境容量不足，有必要以統籌山水林田湖草一體化保護和修復為主線，科學布局和組織實施重要生態系統保護和修復重大工程，提高生態系統自我修復能力，增強生態系統穩定性，提升生態系統功能，全面擴大優質生態產品供給。

據《總體規劃》編制組介紹，目前，我國生態系統質量功能問題突出。部分河道、濕地、湖泊生態功能降低或喪失。全國沙化土地面積1.72億公頃，水土流失面積2.74億公頃，問題依然嚴峻。紅樹林面積與上世紀五十年代相比減少了40%，珊瑚礁覆蓋率下降、海草床蓋度降低等問題較為突出，自然岸線縮減的現象依然普遍，防災減災功能退化。

編制組介紹，我國在生態方面歷史欠賬多、問題積累多、現實矛盾多，一些地區生態環境承載力已經達到或接近上限，“舊賬”未還，又欠“新賬”。

“對生態保護和修復系統性不足。”常紀文舉例說，一些地方部分生態工程建設目標、建設內容和治理措施相對單一，一些建設項目還存在拼盤、拼湊問題。

此外，編制組稱，一些地方生態保護和修復滯后，也有科技支撐能力不強，特別是財力不足、投資渠道單一等問題。

重大工程建設具體內容已明確

第一財經記者注意到，根據已經公布的《全國重要生態系統保護和修復重大工程專項建設規劃編制清單》，青藏高原生態屏障區、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶的生態保護和修復重大工程建設具體內容已經明確。

青藏高原被譽為世界屋脊，是我國重要的生態安全屏障、戰略資源儲備基地和高寒生物種質資源寶庫，也是亞洲乃至北半球氣候變化的“調節器”，在我國生態保護和修復工作中居于特殊重要地位。

《青藏高原生態屏障區生態保護和修復重大工程建設規劃(2021-2035年)》(下稱《青藏高原生態屏障區建設規劃》)介紹，青藏高原自然生態系統敏感脆弱，加之由于歷史原因，大量受損自然生態系統亟待恢復。隨著全球氣候變化日益加劇，對草原、森林、濕地等生態系統的穩定性也構成了重大挑戰。

第一財經記者日前在西藏自治區采訪時，西藏林業廳有關專家介紹，青藏高原近50%的草原面臨不同程度的退化威脅，且高寒草甸、高寒草原生態系統的自我修復能力差，存在邊治理邊退化、二次退化、鼠蟲害反彈等現象。尤其是黑土灘和黑土坡仍廣泛分布，僅西藏和青海的“黑土灘”型極重度退化草原面積就達1100萬公頃，嚴重威脅草原生態的整體安全。

資料來源：《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃》

在青海省東北部的祁連縣，當地林業部門有關官員對第一財經記者說，該縣沙龍灘地區有110多萬畝草場，由于海拔高、生態脆弱，加之過度放牧、氣候變暖等因素，有90萬畝草場出現不同程度退化，其中35萬畝草場退化為黑土灘、55萬畝草場呈現中度退化。

《青藏高原生態屏障區建設規劃》明確，實施祁連山生態保護和修復、若爾蓋草原濕地-甘南黃河重要水源補給生態保護和修復、阿爾金草原荒漠生態保護和修復、藏西北羌塘高原生態保護和修復、藏東南高原生態保護和修復、西藏“兩江四河”造林綠化與綜合整治、青藏高原礦山生態修復等8項重點工程，共29個重點項目。

參加上述規劃編制的專家介紹，重大工程建設項目的實施，生態效益、經濟效益和社會效益都十分巨大。以青藏高原生態屏障區重大工程為例，通過強化天然草原保護，科學落實草原生態保護補助獎勵政策等措施，預計草原綜合植被蓋度可平均提高5%~10%，將大幅增加牧草產量和草原載畜能力，改善當地水土資源條件，有效促進畜牧業、特色農業等傳統產業的可持續發展。

《東北森林帶生態保護和修復重大工程建設規劃(2021—2035年)》也預測，根據現行森林生態服務核算方法測算，到2035年，工程區森林每年提供的主要生態服務價值達到2.7萬億元以上，年蓄水量增加277.6億立方米，占年水資源總量的27%;年保土量增加4500萬噸;年均增加森林碳匯0.9億噸二氧化碳當量。根據我國國際重要濕地生態價值相關估算成果，因濕地面積恢復和擴大，工程區濕地年生態服務價值增加119.9億元。

各級財政的重點支持領域

上述重要生態系統保護和修復重大工程中，一些項目前期已經動工。

《青藏高原生態屏障區建設規劃》涉及青海湖流域水源涵養及水生態綜合治理項目。據第一財經記者了解，“十三五”以來，青海省林業和草原局持續加大沙漠化土地治理力度，青海湖周邊地區累計完成沙化土地治理任務50余萬畝。

監測數據顯示，五年來，青海湖濕地面積增加1.35萬公頃，沙地、裸地、鹽堿化土地面積減少3960公頃。青海湖水位連續15年上漲達到3196.62米，較五年前增長1.8米;青海湖水域面積達到4588.81平方公里，恢復至20世紀60年代的水平，水環境重要指標多年來保持穩定。濕地指示性物種(水鳥)多樣性實現增量，五年增加4種，整體種群數量多年保持穩定，總體資源量達到40萬余只，青海湖裸鯉蘊藏量較保護初期增長了38倍。

推進實施這些重要生態系統保護和修復重大工程，資金問題最為關鍵。

《總體規劃》明確，將全國重要生態系統保護和修復重大工程作為各級財政的重點支持領域;鼓勵各地統籌多層級、多領域資金，形成資金投入合力。持續加大重點生態功能區轉移支付力度，建立完善市場化、多元化生態保護補償機制。將生態保護和修復領域作為金融支持的重點，建立健全生態資源融資擔保體系，鼓勵金融機構創新綠色金融產品。

上述兩個《專項管理辦法》也已明確，專項安排的中央預算內投資資金，可以采取直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息方式安排項目。根據不同氣候區項目性質和特點、中央和地方事權劃分原則、所在區域經濟社會發展水平等情況，實施差別化的中央預算內投資政策，統籌加大對中西部等欠發達地區的扶持力度。

第一財經記者從國家林草局了解到，在完善林業生態建設投資政策方面已經推出了多種辦法。國家林草局有關負責人介紹，2021年已將人工造喬木林、灌木林、退化喬木林修復、人工種草補助標準分別提高至800元/畝、350元/畝、600元/畝、300元/畝，一定程度緩解了林業生態建設成本壓力。

在拓展多元化投資渠道方面，目前國家實行先造后補、以獎代補、競爭性立項等方式，支持鼓勵社會資本參與生態保護修復。對于符合條件的林業建設項目，可按程序向省級政府申請發行地方政府專項債券。林草部門還利用世界銀行、亞洲開發銀行等國外金融機構提供對林業的扶持性貸款等方式籌集資金。

除此之外，國家還建立了多層次的生態保護補償機制。2020年安排重慶市、四川省、貴州省、云南省等重點生態功能區轉移支付。地方政府由于生態環境治理、減少污染、控制排放等削減工業項目和限制開發形成的財政減收增支，標準收支缺口自動放大，享受的轉移支付規模也將相應增加，從而形成對這些地區發展成本的自動補償。

國務院發展研究中心研究員周宏春對第一財經記者表示，國家支持鼓勵社會資本參與生態保護修復主要有三個方面的原因：一是社會資本相對充裕;二是社會資本的行為主體直接參與保護和修復是國際經驗，資金的利用效率高;三是可以發揮社會行為主體的保護和修改技術。

周宏春說，從以往成功的經驗來看，社會資本在生態保護修復中可通過“生態保護修復+產業導入”，經政府批準的資源綜合利用，開展產品認證、生態標識、品牌建設，以及相關的稅收減免政策優惠和金融扶持等方式獲得收益。

他同時表示，保障社會資本的收益和權益，關鍵在于生態環境保護修復方案是否能得到執行，相關權益、責任、罰則等是否明確，以及地方政府以往項目的執行情況等。